上海市人民*府办公厅关于印发
《上海市市场监管现代化“十四五”规划》的通知
沪府办发〔〕4号
各区人民*府，市*府各委、办、局：
经市*府同意，现将《上海市市场监管现代化“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民*府办公厅
年6月4日
上海市市场监管现代化“十四五”规划
根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等，制定本规划。
一、发展基础
“十三五”期间，上海深入推进市场监管改革，不断提升市场监管综合效能，基本形成全环节、综合化的市场监管体系，初步建立达到国际先进水平的质量基础设施体系和数字化综合监管服务平台，有效服务了上海“五个中心”和社会主义现代化国际大都市建设。
（一）市场监管机制更加完善
全面完成工商行*管理、质量技术监督、食品药品监管、物价执法监督、知识产权等领域市场监管职责和行*执法队伍整合，完成反垄断和反不正当竞争机构重组，推进商务领域行*处罚职责集中行使，强化了市场准入和市场监管的部门协同。全面加强市场监管法治建设，完成标准化、反不正当竞争和知识产权保护条例修订，进一步提升了依法行*和规范执法水平。统筹完成信息化系统架构，建成市、区两级事中事后综合监管平台，市场监管由信息化向数字化转型。
（二）市场准入更加宽松便捷
全面深化商事制度改革，优化商事主体登记流程，大力推进“证照分离”改革，取消下放一批行*审批事权，推进实施一批行*审批告知承诺制，着力减环节、减材料、减时间，企业开办效率显著提升，市场活力进一步激发。截至年底，上海共有市场主体.9万户，注册资本28.6万亿元。其中，企业.9万户，比“十二五”期末增长62％；注册资本28.5万亿元，比“十二五”期末增长71％。日均新设企业增长到户，千人拥有企业99户。广告业年营收增长到亿元，检测认证高技术服务业年营收增长61％。
（三）市场竞争更加公平有序
持续加强和改善反垄断、反不正当竞争执法，竞争*策基础地位逐步确立。持续加强和改善信用监管，以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制逐步形成。组织开展知识产权保护、网络市场规范、民生领域价格专项整治行动，有效震慑和打击了扰乱市场竞争秩序的违法犯罪行为。市场监管体制改革以来，查处市场违法案件5.04万件，处理公众投诉、举报和咨询.1万件。
（四）市场安全形势继续向好
全力创建安全、放心、满意的市场消费环境，市场安全监管体系不断完善。主要食品品种信息追溯上传和覆盖率实现％，主要食品安全总体监测合格率达到99.4％，药品监督抽查合格率保持在98％以上。集体性食物中*事故年报告发生率为0.26例/10万人，远低于“十三五”规划预期指标。特种设备安全事故率和死亡率持续呈现“双下降”趋势。生产领域产品质量监督抽查合格率保持在88％以上，消费品安全指数进一步提高，市民满意度明显提升。
（五）市场创新动能更加强劲
知识产权创造数量和质量不断提升，亚太地区知识产权中心城市逐步成形，全市有效发明专利总量14.6万件，每万人发明专利拥有量增加到60.2件，远超“十三五”预期40件的目标。有效商标注册总量.7万件，比“十二五”期末增长％。主导制定关键性国际标准47项，在研国际标准70余项。8个创新药获批上市，49项创新医疗器械进入国家特别审查通道，涌现一批全球首研新药和国际 医疗器械，“九期一”填补了全球阿尔兹海默症治疗17年无新药上市的空白。
（六）质量基础设施更加先进
培育商用飞机、智能汽车、核电仪表等一批 产业计量测试中心，建成国家时间频率计量中心上海实验室。落户上海的ISO/IEC专业技术机构秘书处增加到6个，完成大型客机、海工装备等国家重大标准化示范项目建设。新建生物医药、卫星导航、机器人等一批国家质检中心和重点实验室，成立“上海临港智能网联汽车综合测试示范区”。“上海品牌”认证影响力进一步扩大，79家企业取得认证。建成自贸试验区“一带一路”技术交流国际合作中心和中东分中心、自贸试验区中沙进出口商品合格评定工作站，商品进出口贸易更加便利。
“十三五”期间，上海总体上完成了市场监管改革发展的阶段性目标，但市场治理体系和治理能力仍有待进一步提升。一是服务高质量发展的作用有待进一步增强。二是助创高品质生活的作用有待进一步发挥。三是实施高效能治理的能力有待进一步提高。
二、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻*的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，对标 标准和 水平，加快构建大市场、大质量、大监管和大区域一体化的现代化市场治理新格局，全力服务上海“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市建设。
（二）基本原则
——坚持改革创新。遵循市场监管基本规律，从全过程和全链条出发，谋划设计市场监管改革，发挥开路先锋、示范引领和突破攻坚作用，深入推进高水平制度型市场监管改革创新。
——坚持依法行*。做到改革创新于法有据、监管职能依法保障、监管权责法定清晰，依法优化减少审批事项，推进权责清单化和清单式监管，促进创业创新，释放市场活力。
——坚持数字赋能。把数字化转型作为推动市场治理体系能力现代化的主动能，推动市场治理模式再造、场景再造、应用再造，加快市场监管整体融入“一网通办”和“一网统管”。
——坚持系统集成。统筹实现活力和秩序、发展和安全等多元均衡，统筹监管线上和线下、产品和服务、主体和行为等各类对象，统筹协同*府和社会、监管和监督等各方力量，统筹运用法律、行*、市场、信用、技术标准等各种手段。
（三）发展目标
“十四五”期间，上海市场监管要站在“四个放在”的高度，以“三大任务、一大平台”、推动高质量发展、构建现代化市场治理体系为牵引，主动对接强化“四大功能”、提升城市能级与核心竞争力的主攻方向，开创国际性超大城市市场治理新模式，努力助推“五型”经济发展，更好地服务“五个中心”能级跃升，为加快构筑新时代上海发展战略优势注入市场监管新动能。
到年，围绕“准入开放友好、竞争公平有序、消费安全舒心、创新活跃强劲、基础先进完善”的总体要求，初步建立国内 、符合超大城市治理规律、适应新时代发展要求的现代化市场治理体系。上海市场发展环境进入国际先进行列，市场安全水平进一步提高，市场数字化治理水平显著提升。市场监管促进高质量发展的作用进一步增强，服务上海重大战略实施的作用进一步增强。
——市场主体活力显著提升。商事主体登记注册和行*审批流程进一步优化，智能化、标准化、便利化水平进一步提高，企业开办效率达到OECD（经济合作与发展组织）国家先进水平。市场主体总量稳步增加，预期增速略高于全市生产总值年均增长率，千人企业拥有量继续保持全国前列。
——市场治理能力显著提升。竞争*策的基础地位进一步强化，公平竞争意识和公平竞争文化显著增强，妨碍统一市场、公平竞争的*策基本得到清理。反垄断和反不正当竞争执法成效显著，线上线下市场得到有效治理，企业主体责任得到有效落实，市场秩序进一步改善。
——市场安全水平显著提升。主要食品和农产品质量安全总体监测合格率、食品安全状况市民总体满意度进一步提高，集体性食物中*事故年报告发生率保持在较低水平，特种设备事故死亡率稳中有降。制造业产品质量合格率保持全国 水平，风险监测和缺陷产品召回体系进一步完善。消费者权益保护体系更加健全，建成一批放心消费示范单位。
——市场创新指数显著提升。全市有效发明专利总量达到19.8万件，高价值发明专利占比进一步提升，有效商标注册总量保持较快增速。主导制定关键性国际标准的能力明显提升，“上海标准”影响力进一步扩大，市场类标准供给显著增加。“上海品牌”认证基本覆盖上海市重要产业和重要服务业领域，中高端和高附加值产品供给比重进一步增加。
——技术支撑能力显著提升。新增落户上海的国际和国家标准化技术组织3家，培育10个以上 标准化示范项目。研制一批新一代计量基标准和标准物质，培育一批国家和市级产业计量测试中心。新建一批新兴产业领域的国家质检中心和 重点实验室。全面建成市场监管数据中心，基本实现市场治理数字化转型。
三、主要任务
（一）增强大市场循环动能
围绕建立高标准市场体系，优化市场准入、竞争、消费和产业发展环境，促进市场要素自由流动，率先基本形成市场化、法治化、国际化 营商环境。
1．优化市场准入环境
建立开放型市场准入体系。发挥自贸试验区及临港新片区改革创新先发优势，积极转变事前许可管理模式，深化并推广商事主体登记确认制改革，更大程度降低市场准入门槛。优化完善新型市场准入机制，统筹推进“证照分离”与市场监管改革联动融合，建立登记注册、行*审批、行业监管无缝衔接的综合监管制度，放大改革效应。对标国际规则，推进外商投资企业登记经营范围与准入前国民待遇加负面清单管理制度高效衔接，打造公平、透明、稳定、可预期的市场发展环境。畅通市场主体退出渠道，完善注销登记制度。强化市场主体履行清算义务的责任，实现清算组备案网上申报。完善注销企业“一窗通”网上服务平台功能，提高注销登记便利化水平。拓展简易注销登记适用范围，降低市场主体退出成本。
建立友好型市场服务平台。全面深化市场准入“一网通办”建设，推动行*审批事项全接入。更好地推动“高效办成一件事”，推动实现市场监管服务全程通办、全网通办和全市通办。优化线上“一窗通”平台，完善线下“一窗通”服务专区，以群众的视角整合再造*务服务流程，打造“自助化”“一站式”*务服务平台。制定实施市场监管“一网通办”指南，统一线上线下业务流程和办理标准，推动“一窗通”服务线上线下同标同质。持续优化全程电子化登记系统，提高智能筛查 度，大幅减少人工干预，构建材料标准化、流程电子化、审查智能化的*务服务“高速公路”。全面推动电子证照和电子签章在*务商务等各领域高频应用，推动市场快步走进“云经营”时代。
推进实施一批行*许可改革。制定实施行*审批事项清单，依法减少市场监管行*审批项目，严格控制新设审批项目，严禁清单外变相审批行为。有序承接国家行*审批许可事项，试点市级事权在重点区域差别下放，持续推进市场监管审批服务关口前移。在全市范围推广实施“一业一证”改革。深化药械化“证照分离”全覆盖改革，推进临床试验机构备案制，进一步优化审评审批流程，加快创新型、临床急需药品和医疗器械上市。扩大告知承诺改革范围，推动部分计量器具型式批准告知承诺改革，试点企业内部强检授权告知承诺制。探索取消计量校准机构计量标准建标考核。对涉及范围广、市场办理量较大的特种设备生产单位许可等审批事权，依法委托下放各区实施。
2．优化市场竞争环境
强化竞争*策基础地位。强化竞争*策在经济*策中的基础地位，强化公平竞争审查刚性约束，平等对待各类所有制企业。健全公平竞争审查实施机制，推行公平竞争审查第三方评估，清理妨碍统一市场和公平竞争的*策措施。对适用例外规定的重大*策措施，实施报备管理和逐年评估效果管理，促进重大*策措施不断优化完善。加强反垄断和反不正当竞争执法司法，加大平台经营者垄断行为查处力度，建立健全平台经营者垄断认定规则，依法制止资本无序扩张，构建促进平台经济公平竞争、开放包容的新规则体系。严厉打击混淆、虚假宣传、商业贿赂、违法有奖销售、侵犯商业秘密等不正当竞争行为，加强互联网领域新型不正当竞争行为执法监管，加大网络虚假宣传、刷单炒信等不正当竞争行为治理力度。深化临港新片区竞争*策实施试点，优化完善垄断协议豁免机制，为战略性新兴产业发展壮大营造良好的市场环境。
规范市场主体经营行为。加强港口、公用事业、银行等涉企收费监管，推进医药、教育、养老等民生价格监管，进一步规范行*事业性收费，逐步健全经营者价格行为规则。建立广告一体化数据监管平台，加强广告审查、监测、监管和执法，推动形成适应新时期广告业发展的高效监管体系。保持对传销违法行为的高压严打态势，严厉打击网络新型传销行为，坚决遏制传销活动的滋生蔓延。严厉查处食品、药品、产品质量和特种设备安全违法行为，严守市场安全底线。加强计量、标准和检验检测认证监管，规范检验检测认证市场竞争，维护统一的市场交易技术规则。滚动实施“回头看”查访核验，巩固无证无照经营综合治理成果。建立综合性市场秩序监测（评价）系统，提升智慧监测评估技术水平，强化大数据分析研判和自动化预警功能。
规范在线新经济市场秩序。完善网络市场经营主体数据库，优化网络交易监督管理系统，全面落实电商企业“亮照亮证”。推动网络市场综合监管，推进线上线下一体化监管，完善网络市场闭环监管。推进网络市场监管体系一体化建设，建立完善有序高效的网络违法协查机制，强化监管数据共享共用，探索建立跨区域、跨部门、跨平台的失信联合惩戒机制。严厉打击大数据杀熟、默认搭售、侵犯个人信息等侵害消费者合法权益行为。坚持鼓励创新和包容审慎原则，创新新经济、新业态、新模式监管方式和监管手段，试点跨境电商认证，推动相关标准研制，促进短视频电商、直播电商、社交电商健康发展。
加强知识产权保护。持续推进打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣违法行为专项行动，强化源头治理，突出全环节覆盖，加强跨部门、跨区域协同治理，推动形成生产、流通、销售全链条打击和线上线下融合发展的知识产权保护态势。严格事关生命健康、财产安全和环境保护的重点产品监管，加强商标权、专利权、著作权、商业秘密等知识产权保护，加大互联网、农村和城乡结合部市场整治力度。强化行*司法保护，完善知识产权民事、行*、刑事“三合一”审判机制，依法准确适用惩罚性赔偿，依法加大侵犯知识产权违法行为的惩治力度。完善知识产权“严保护、大保护、快保护、同保护”体系，为上海战略性新兴产业提供知识产权快速确权、快速维权、协同保护及“一站式”综合服务。推动世界知识产权组织仲裁与调解中心在沪开展仲裁调解业务，加强外资企业知识产权保护，支持国内企业知识产权海外维权。
3．优化市场消费环境
优化消费者权益保护机制。推动实施投诉举报处理职责清单管理制度，强化诉转案，依法打击各类侵害消费者权益行为。推动设立行*调解委员会，探索建立行*调解、司法调解、人民调解、民事诉讼有机衔接的多元纠纷化解机制，推动构建消费纠纷“大调解”格局。探索建立消费集体诉讼制度和消费者权益保护专项基金，构建集体诉讼、公益诉讼、支持诉讼等多层次消费者权益司法救济体系，打通侵害群体性消费者合法权益的损害赔偿与救济路径。创新投诉信息公示方式和载体，晒出消费领域“好差评”，引导企业正确处理自身发展与保护消费者合法权益的关系。推广消费纠纷“云调解”，深化完善在线纠纷解决企业协同联动机制。优化消费教育与警示机制，引导消费者科学合理消费。
完善消费者权益保护网络。完善基层消费维权网络，加强消费维权“五进”联络点规范化建设，开展联络点（站）等级评价，实现联络点（站）在重点市场主体、重要商圈全覆盖，推动消费矛盾纠纷就近处理、在基层化解。畅通消费者权益保护渠道，推动“”热线与“”热线“无缝衔接、一体运行”，加快“”热线标准化和智能化建设，实现公众投诉更便捷、信息流转更高效、热点感知更 。建设公众诉求综合处置平台，提升公众投诉大数据分析预警能力。发挥消费者权益保护委员会作用，完善消费者权益社会保护网络，建立“上海消费投诉云平台”，打通消费投诉一体化入口，一揽子解决消费需求端和企业服务端差异化诉求，打造与上海国际消费城市地位相匹配的消费者综合服务平台。
创建放心满意的消费品牌。全域开展放心消费创建，在全市建成放心消费示范单位3万家以上。开展“体验上海”系列消费体验活动，积极推广“上海特色伴手礼”，助推消费品更新迭代和供给端提质升级。积极创建全国 地市级诚信计量示范区，建成一批诚信计量示范社街区。全面开展“放心餐厅”“绿色健康餐厅”“放心食堂”建设，打造具有特色的知名餐饮服务品牌。引导食盐企业完善食盐标准体系和质量控制体系，推动建立食盐电子追溯系统，提升品牌认可度。推进重点商圈和特色街区价格诚信、计量诚信、质量诚信、餐饮服务诚信集成化建设，完善兼顾*府部门监管、行业协会规范、消费者直接感受的放心消费评价体系，积极营造品质消费环境，助推上海建设 消费城市。
4．优化产业发展环境
促进广告服务业发展。优化发展环境，深化公共服务平台建设，建立高效的管理体制和完善的市场机制。扩大产业规模，提升产业服务能级，培育具有规模优势的大型广告集团，引导中小型广告公司强化核心竞争力、提升国际服务能力，形成科学合理的产业格局。建设广告业新一代信息基础设施，培育技术要素和数据要素市场，布局智能化广告产业生态系统，发掘强化上海广告业特有的海派文化魅力，打造新经济模式下上海广告业核心优势。提升上海国际广告节知名度和影响力，建设立足上海辐射全国的国际广告资源交流平台，融通国际交流、国际合作与国际业务，推动上海广告业国际化走向新阶段。
促进检测认证服务业发展。简化市场准入，强化市场竞争，加大*府购买服务力度，打破部门垄断和行业壁垒。推进国有检验检测机构改革，优化布局结构。构建数据驱动的新型服务模式，打造“互联网＋检验检测认证”新业态。推动检验检测认证服务平台和集聚区建设，鼓励检验检测认证机构加强对外交流与合作，支持检验检测认证机构“走出去”，积极为检验检测认证企业、国际权威行业组织来沪设立总部和分支机构创造条件。鼓励检验检测认证机构跨区域整合资源，打造大型跨区域检验检测认证集团，培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证知名品牌机构。
支持“五大新城”建设。把“五大新城”作为改革创新平台，先行先试市场准入改革创新举措，推动下放行*审批事权，优化市场准入服务。做大做强广告产业园区，促进智能化、数字化广告产业发展。围绕优势主导产业，建立一批国家和市级产业计量测试中心，试点一批国家和市级标准化项目，推动形成若干检测认证集团。强化智能网联汽车、燃料电池汽车、智能传感器、智能制造、民用航空发动机、海洋动力、卫星导航、化妆品、物流等产业质量基础和知识产权集成服务功能，优化产业创新生态和知识产权发展*策，培育一批“上海标准”和“上海品牌”，推动形成新的产业发展优势。加强公共服务、社会治理和城市建设等领域标准体系建设，以标准化支撑高起点打造“五大新城”。
（二）实施大质量发展工程
严守市场安全底线，推动供给质量和供给水平提升，综合实施质量强市战略、标准化战略和知识产权战略，促进经济体系优化升级。
1．完善市场安全监管网络
完善智慧监管网络。推动建立全链条食品安全信息追溯体系，扩大追溯平台应用范围，加强追溯平台信息对接，全面打造集食品安全信息追溯、实时智能监控和移动监管执法于一体的智慧监管体系。建立餐厨废弃油脂管理系统，完善餐厨废弃油脂全程闭环治理和循环利用体系，拓展应用范围、拓宽使用渠道。加快完善药品智慧监管体系，建立疫苗药品追溯监管系统，完善医疗器械经营企业信息追溯申报系统，推进医疗器械 标识码应用。全面打造“一个中心”（智慧电梯中心）、“两个平台”（电梯应急平台、智慧电梯平台）和“一链一网一圈”（电梯安全管理链、智慧电梯网和电梯共享生态圈）智慧电梯安全监管网络。统筹推进市场安全监管信息化系统建设，着重建立完善移动监管系统，全面实现业务融合、资源共享和数据对接，推动市场安全监管全面融入城市运行“一网统管”平台和上海城市数字化转型，促进形成全链条覆盖、符合超大城市治理需要的市场安全智能化监管体系。
完善风险监测网络。布局完善市场安全风险监测终端，大力发展行业协会、技术机构、平台型和规模型企业、基层所、居村委监测站点，不断拓展风险信息采集范围和采集渠道，实现风险信息监测站在市场监管基层所队全覆盖，实现食品污染物和有害因素风险监测网络覆盖食品全产业链、食源性疾病监测哨点覆盖全市相关诊疗医疗机构。建立与国际接轨的药物警戒体系，健全高风险药品隐患排查长效机制，健全覆盖全生命周期的药品、医疗器械、化妆品风险管理技术支撑体系。强化产品质量安全评估和研究中心建设，推动在上海设立国家分中心。不断提升市场安全风险监测与评估技术水平，推动风险信息智能化采集、自动化研判，提升风险信息采集监测 度。建立健全风险监测管理机制，推动市场安全风险监测站点共建共享共用，强化消费预警发布和风险信息通报，全方位打造数字化、集成型、综合性风险信息监测评估与预警交流大网络、大平台，做到早发现、早研判、早处置，力争在源头发现和化解重大风险隐患，保护消费者健康安全。
完善 处置网络。强化市场安全大数据分析应用，推动监督抽查模式改革创新，推进基于问题导向的食品、药品、特种设备和重要工业产品质量安全监督抽查，提高监督抽检的针对性和靶向性。强化市场安全分级分类监管，建立完善食品生产经营企业信用档案和事中事后监管信息化系统，优化完善药品、医疗器械和化妆品分级分类监督检查机制，建立“产品分类、企业分级、监管分等”的产品分类分级监管制度，从严监管保留工业产品生产许可管理的产品，全面打造引领全国、具有上海特色的市场安全分级分类监管体系。建立完善与 监督抽查和分级分类监管紧密衔接的缺陷产品召回网络，加大缺陷产品召回处置力度，确保在源头发现和化解重大风险隐患，保护消费者健康安全。建立完善市场安全应急管理体系，推进覆盖各级市场监管机构的应急管理体系建设，加快建立风险快速反应和协同处置机制，完善风险分级预警处置措施，不断提高市场安全预警监测、组织指挥和应急保障水平。
完善闭环管理网络。进一步完善从农田到餐桌的全环节食品安全监管体系。加强产地环境安全和农业投入品生产使用监管，强化食用农产品种养殖监管。加强食品供应链建设，严格实施进沪食品产地准出和市场准入制度，严防输入型风险。严格进口食品监管，落实跨境电商零售食品进口监管*策，健全进口食品安全信息监管部门相互通报制度。推动食品经营企业严格落实进货查验、加工操作、清洗消*和人员管理制度，加强散装和临近保质期食品、现制现售食品销售行为管理。落实餐饮服务食品安全操作规范，严格实施网络食品经营者入网审查和配送服务标准，加强小型餐饮服务提供者临时备案管理，确保食品经营过程持续可控。强化药品监管机构和监管能力建设，探索建立地方性药品监管规则标准，建立完善药品全链条监管工作流程和质量管理体系。突出重点产品质量安全监管，强化行*执法与专项整治衔接配合。滚动实施特种设备风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设三年行动计划，研究制定一批地方标准和团体标准，推动特种设备重点单位基本建立双重预防机制、非重点单位基本实现隐患排查治理标准化。
专栏一：市场安全监管 工程
——食品安全信息追溯管理系统。推进各有关部门食品追溯系统协同共享，建立完善全市统一的食品追溯平台。推广